郑㼆 vic67维多利亚3308助理教授

孙傲 vic67维多利亚3308博士生

2021年10月11日，国家发展改革委正式印发了《关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》（发改价格〔2021〕1439号，以下简称《1439号文》），并首次提出了电网代理购电的场景，即对暂未直接从电力市场购电的用户和从市场交易中退出的用户分别实行1倍与1.5倍的电网代理购电价格，其中代理购电价格主要通过场内集中竞价或竞争性招标方式形成。

10月23日，国家发展改革委办公厅印发了《关于组织开展电网企业代理购电工作有关事项的通知》（发改办价格〔2021〕809号，以下简称《809号文》），一方面明确了电网代理购电价格的形成机制，即电网企业以报量不报价方式、作为价格接受者参与市场出清；另一方面，也强调了各地要结合当地电力市场发展情况，不断缩小电网代理购电范围。

11月11日，国家发展改革委、国家能源局共同制定的最新版本《售电公司管理办法》（以下简称为《办法》），对售电公司的注册运营管理进行了细化和完善，特别是增加了保底售电服务的相关条款，原则允许所有售电公司申请成为保底售电公司，并直接规定了保底售电价格为1.5倍的电网代理购电价格。

这几个文件表明了国家进一步推动电力市场化改革的决心，明确了电网企业代理购电模式只是一种过渡和兜底的手段，是对于电力市场化机制的补充，但如何从制度上逐步缩小电网企业代理购电范围，还需要对现行政策进一步细化。基于对市场效率、服务质量与公平的考量，我们提出以下一些可能的政策细化建议。

图1 售电侧规则细化示意图

建立（事前）保底售电服务商的遴选机制

根据最新的售电公司管理办法，售电公司在主动或被强制退市时，要先通过自主协商，将合同转让给其他售电公司，当已经签订的零售合同无法处理时，就会触发保底售电机制。

区别于电网普遍服务性质的兜底机制，保底售电机制作为一种市场化的救济手段，《办法》中规定了保底售电价格为1.5倍的电网代理购电价格，是否最大程度地实现了市场效率，反映了售电市场对保底服务的供需状况，是一个值得商榷的问题。另外，除了考虑市场效率以外，保底售电服务的性质决定了保底售电服务的遴选需要首先确保其保底服务的可靠性。

基于以上对于市场效率与服务质量的考虑，我们可以通过两阶段拍卖机制遴选出高效可靠的保底售电公司。第一阶段，通过对竞拍准入资格的审查，在一定程度上确保参与保底服务竞争的公司提供服务的可靠性。资格审查的具体规则可依据各地发电与负荷的特征进行加权考量，如企业的信用评级、注册资本、过往合作发电商以及所签批发合同各类电量比例等。

第二阶段，进行一级价格密封拍卖，拍卖标的是一定时期内的保底售电服务资格（《办法》规定为一年），并以1.5倍的电网代理购电价格作为保底竞标的保留价格（即报价上限）。在通过资格审查的售电公司中，以报价最低原则遴选出合适的保底售电公司。参与售电公司基于自身提供保底售电服务的成本进行报价，“价低者得”机制保证了中标售电公司提供保底售电服务的成本是所有竞争者中最低的，从而保证了保底售电机制的市场效率。再结合第一阶段的资格审查，两阶段拍卖机制可兼顾保底售电机制的可靠性和市场有效性。

最后，市场化机制产生的保底售电价格也可以用于检验现行电网代理购电机制及其价格的合理性。当保底售电价格显著低于1.5倍的电网代理购电价格，这表明1.5倍的电网代理购电价格确实起到阻止电力用户无故退市的政策目标。但当保底售电服务招标过程中出现流标，即表明1.5倍的电网代理购电价格无法覆盖市场化保底售电服务的成本。此时，若继续实施1.5倍的电网代理购电价格，大量电力用户将选择电网代理模式，因此需要通过提高电网代理购电价格的比例来实现逐步缩小电网代理购电范围的政策目标。

建立（事后）对于特定用户的承接机制

对于自主协商失败的售电公司及其对应用户，仍可通过两种方式进行市场化救济。首先，应该考虑对批零合同进行整体转让，即通过拍卖方式匹配愿意按原合同条款执行批零价格的承接售电公司。2020年，四川电力交易中心在某家售电公司被强制退市后，尝试了“售电公司退市交易”，即对强制退市的售电公司的批零合同进行整体拍卖。被强制退市的售电公司2020年省内市场化年度交易中签订的全部合同包括批发市场水电电量1327万千瓦时，零售市场代理用户8家、代理电量1345万千瓦时，经过3小时、34次的举牌，该批零合同最终以43.5万元被竞得。在此过程中，退市的售电公司获得了收益，且其批零用户的利益都未受到损害。能实现这一多赢结果的一个很重要的原因是其可观的批零价差及相当的批零电量，这也体现了整体拍卖的互补优势。

若整体转让失败，则可解耦批零合同，原购电合约失效，继续通过以保底售电价格为上限的拍卖机制为零售用户寻找承接供应商，价低者得。此时，新售电公司按中标价与用户重新签订售电合同。新售电价格可能会高于原合约价格，但小于（事前）保底售电价格。这一机制也是其它发达电力市场的常用的市场化救济手段（但不一定有保留价格）。如英国Ofgem会在网站上公示有待承接的用户的相关信息，包括公示日期、用户体量、原代理公司、用户性质等，有意愿成为承接代理商的售电公司可以申请参加承接竞标，根据网站流程指南填写信息、提交材料。

图2 Ofgem公示

来源：https://www.ofgem.gov.uk/information-consumers/energy-advice-households/what-happens-if-your-energy-supplier-goes-bust

总结合政策文件及前述设计，售电侧各市场主体面临的市场环节应为：首先，交易中心组织有意愿提供保底服务的售电公司参与两阶段拍卖，遴选出未来一年的保底售电公司，确定未来一年的保底售电价格，该价格应低于电网的兜底价格（即现行的1.5倍的电网代理购电价格）。该环节在售电公司退市前已经完成。当出现售电公司退市后（无论是自愿退市还是强制退出），将依次触发以下流程：

（1）自主协商。当售电公司退市后，已签订的购售电合同无法处理。此时在一定期限内先由该退市售电公司自主协商转让或取消已签订的合约，若自主协商成功，则各市场主体达成一致，保障了公平和效率。

（2）整体转让。若自主协商期满后各市场主体未达成一致，将由交易中心组织开展已签订合约的整体转让。转让方式为打包拍卖，有意愿整体承接退市售电公司批零合同的售电公司参与拍卖，退市的售电公司可从这一过程中获得一定收益（成交价格），承接售电公司执行原合约，发电商和电力用户无利益损失。

（3）用户承接。若整体转让不成功，即无售电公司有意按现有合同承接，电力市场管理者需解决退市售电公司代理的市场化用户的用电问题。此时，可由交易中心组织对市场用户的承接拍卖，即用竞争性方式为市场用户寻找承接价格最优的售电公司，其市场效率将高于直接启动保底售电机制或电网兜底机制。

（4）保底售电。若用户承接失败，即无售电公司有意以低于保底售电价格的价格承接市场用户，则将启动保底售电机制，由事前遴选出的保底售电公司以保底售电价格承接退市售电公司代理的市场用户。由于保底售电价格在事前已通过市场化方式确定，其市场效率仍高于电网兜底机制。

（5）电网兜底。以上步骤均试图通过市场化手段解决退市售电公司代理的市场用户的用电问题。但当市场出现极端状况时，遴选出的保底售电公司也存在退市的可能。此时将启动电网兜底机制，以保障电力用户的用电及市场稳定。该手段是市场手段失效后的“最后救济手段”，用户面临的价格将为政策规定的电网兜底价格。

图3 售电市场主体面临流程示意图